最后的结果也是先修宪再颁布《监察法》。
[42]参见韩大元：《由《物权法（草案）》的争论想到的若干宪法问题》，载《法学》2006年第3期。[38]复次，宪法的规范地位是最高法（即整个法律秩序效力的最高理由），理由主要有二：其一，宪法通过组织规范设置、产生并分配了包括国家立法权在内的各种合法公权力。
比如，为了确保该国国内法与《欧洲人权公约》保持一致，英国2000年开始实施的《英国人权法案》第19条第1款规定，政府内阁主管部长在新的法律草案二读时，必须做出该法案与欧洲人权公约一致声明或虽然该法案与欧洲人权公约不相容，但政府依然希望通过此项法案的声明。有些表达为宪法要求国家采取措施以达成某种特定社会目标，比如该法第4条第2款规定国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展等。由此观之，对于宪法是国家的根本法在立法层面的落实而言，如何进行立法技术的优化和完善，依然需要进一步研究。除了民法学者，近年来还有法理学者认为我国当前的宪法学研究中存在宪法全能论或宪法全面主义的错误倾向，进而主张一种中立的、有限的或作为法律环境而非法律总则的宪法观。宪法的每一部分都不是宪定权力的产物，而是由立宪机构去制定。
[46]全国人大常委会1994年7月5日通过的《劳动法》（2018年12月29日修改）第1条规定为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，根据宪法，制定本法。人们普遍认为，除了必须具备的程序性规范外，宪法主要应当包括国家机构的组织规范（含宪法变动规范）和基本权利规范两个部分，[23]但除了这些规范外，宪法中是否应当规定其他规范内容，则成为新的争议焦点。[33]陈天昊：行政协议的识别与边界,《中国法学》2019年第1期，第154页。
毕竟不同的识别结果决定着不同的诉讼解决方式，亦可能会影响到实体上的裁判内容。相对于实质标准，后两种标准实际上均被视为形式标准。唯有具体阐明协议内容究竟如何触动行政权，如何替代行政决定，才可以准确识别行政协议。这在现有典型案例中系独一无二。
[29]徐键：功能主义视域下的行政协议,《法学研究》2020年第6期，第101页。相互之间的区别，实际上仅在于作出评价的立场不同：前者认为引发行政权变动方能构成行政协议，后者认为行政协议应超出于民事法律关系之外。
然而，由于诸项形式要素不具备识别功能且实质标准缺乏实质内涵，予以综合判断实际上亦无助于行政协议的识别。即便成文规范中提供了明确规定，仍需经过司法实践的检验方能确立具体识别方式。此二者之外的其他要素，本文称之为其他形式标准。实际上，由于本案中的主体争议系围绕资产转让形成，不论将案涉协议认定为行政协议抑或民事合同，均不影响法官作出应当按约定履行付款义务这一实体裁判。
[64]凌维慈认为，对于协议究竟如何替代行政决定，是否具备所替代行政决定的职责职权的问题，最高法院并未从行为要件的角度严格论证。那么，在现有成文规范与典型案例所建构的体系中，行政协议识别方式是否业已确立、还存在哪些问题、应如何进一步完善，正是本文所探讨核心问题。为此，应排除不具有识别功能的所谓形式标准以及综合判断法，致力于以内容要素作为单一标准来识别行政协议。如何阐释该条规定的具有行政法上权利义务内容，就成为了作出判断的核心依据。
那么，相对于行政决定而言，协议内容起到的究竟是全部抑或部分替代作用，个案中不可不予以详察。其中，主从权合同相当于我国行政诉讼法中规定的行政协议，本文亦限于在此意义上展开论述。
然而就本案来说，正是由于情况并非如此，才需要进一步考察协议内容中是否另有触动行政权的条款存在[13]补充设定权扩展了对地方性法规行政处罚设定权的限制，以实现适度放权的目的，但并未达到修法过程中普遍期望的全面放开，从而更好地体现了谨慎放权的内在逻辑。
例如，《中华人民共和国渔业法》（2013修正）第30条规定禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞。在行使补充设定权时，地方立法机关应严格遵循相关程序，必须为听证会、论证会等公众参与机制的举办提供有利条件，通过提高公众参与侧面监督公权力的运行。[29]张晓莹：《行政处罚的理论发展与实践进步——〈行政处罚法）修改要点评析》，载《经贸法律评论》2021年第3期。补充设定行政处罚的权力边界，是由违法行为和未作出行政处罚两个方面共同划定的。基于维护中央立法的立场，领域说对地方立法权限实行严格限制，而事项说则以维护地方立法的立场为基础，为地方因地制宜地行使立法权提供了更广阔的空间。因此，补充设定权的适用空间并不大。
[11]尽管领域说事项说和行为说对于作出行政处罚规定的解释在某种程度上能够明确立法权限，但其实质效果却受到了一定的限制。全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》中明确指出，根据多年来一些地方人大同志反映，现行行政处罚法中有关地方性法规设定行政处罚的规定限制过严，地方保障法律法规实施的手段受限，建议扩大地方性法规的行政处罚设定权限。
在此基础上，补充设定应理解为增加设置新的行政处罚以应对处罚手段的不足。在确保扩权下的补充设定权限制得到充分遵守的前提下，必须严格遵守《行政处罚法》第12条第3款规定的程序性要求，通过设立多元吸纳公众参与机制，接受社会广泛监督和汲取民间优质建议。
[30]而行政处罚法所规定的补充设定权把构成要件和法律后果进行了分割，使得补充设定权只能在补充法律后果。[1]从该条款看，《行政处罚法》创设了一项新的权力，即行政处罚补充设定权。
对于具有特殊性的行为和事项，地方可以通过变通性立法来解决。[28]然而，行政处罚法对于赋予地方补充设定行政处罚的空间却存在着相当的局限性。存在三种截然不同的观点，分别是领域说[8]事项说[9]行为说[10]。补充设定权由补充与设定两个部分组成。
[39]王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第96页。具言之，补充设定行政处罚的立法属于《立法法》第73条规定的地方事务立法，该立法规范创制活动必须遵循中央立法的立法宗旨，不得违背其初衷。
[25]程庆栋：《地方补充性立法与行政处罚设定权的配置》，载《政治与法律》2021年第5期。从法律角度来看，行政处罚规定是一种针对违法行为的行政处罚方式，其目的在于通过减少权益或增加义务的方式对其进行惩戒。
首要考虑的是如何明确违法行为的定义，因为违法行为是制定行政处罚的基础。行政处罚规定所呈现的外在形式为何。
因此，《行政处罚法》第12条的三款中，第1款与第3款实际上都是属于设立权，本质上都产生了新的权利义务关系，而第二款是属于规定权，二者在规范内容、使用前提和法律后果上都是截然不同的。如果法律、行政法规没有明确规定，那么就不存在法律、行政法规是否对违法的人做出了处罚的问题。立法对随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统应当承担何种法律责任未作明确规定，可以理解为其他法律、行政法规或地方性法规均可对相关法律责任作出规定。同时，由于行政机关主观认知能力有限以及行政主体之间利益关系错综复杂等原因，决定了行政行为的合法性是一种合意结果。
例如，《野生动物保护法》（2018）第38条规定：任何组织和个人将野生动物放生至野外环境，应当选择适合放生地野外生存的当地物种，不得干扰当地居民的正常生活、生产，避免对生态系统造成危害。[11]具体参见曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》。
导致这一问题的根源在于，学界未针对地方补充性立法和地方执行性立法分别构建类型化的合法性判断标准。在《行政处罚法》实施过程中需要寻求一种平衡，既要避免地方立法权的滥用，又要确保地方治理的有效性。
一些法律、行政法规的出台时间较早，但由于缺乏及时的修订，它们的内容显得过于简略、简单和原则化，难以满足经济社会发展的需求。这表明补充设定权的空间受到了严格限制。
